NIK o realizacji Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej Wisły

Zadania Programu wykonywane były zgodnie z przyjętymi priorytetami i założeniami. NIK ma jednakże poważne zastrzeżenia do działań związanych z ochroną przeciwpowodziową w regionie górnej Wisły już po uchyleniu Programu, w szczególności chodzi o realizację i utrzymanie budowli przeciwpowodziowych. Za to zadanie odpowiada wiele różnych podmiotów, ale ich działania nie są ze sobą w żaden sposób skoordynowane. Izba zauważa także, że gospodarka wodna jest permanentnie niedoinwestowana, choć straty powodziowe szacuje się w miliardach złotych. Brak zdecydowanych działań w celu uregulowania tych kwestii może przyczynić się do zwiększenia zagrożenia powodziowego.

Region wodny górnej Wisły jest obszarem, na którym ryzyko wystąpienia powodzi jest największe w kraju. Straty po powodziach z lat 1997, 2001 i 2010 oszacowano na ponad 14 mld zł. Ponieważ region górnej Wisły obejmuje pięć województw (śląskie, małopolskie, świętokrzyskie, podkarpackie i lubelskie), a za budowle przeciwpowodziowe odpowiada co najmniej siedem niezależnych od siebie organów administracji, Rada Ministrów uchwaliła w 2011 r. Program ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej Wisły. Program miał na celu koordynację działań wielu jednostek i zapewnienie finansowania zadań związanych z ochroną przeciwpowodziową. Zadania Programu były realizowane przez niespełna 4 lata.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Zadania Programu były wykonywane zgodnie z przyjętymi priorytetami i założeniami. Miały one różny charakter - analizy koncepcyjne, dokumentacje projektowe oraz inwestycje. Realizacja Programu przyniosła wymierne efekty, takie jak modernizacja i budowa 50 km wałów przeciwpowodziowych, poprawa przepustowości ponad 15 km koryt rzek, przygotowanie dokumentacji dla 43 przyszłych inwestycji. Jednakże kluczowe znaczenie miały opracowane analizy zagrożenia powodziowego oraz analizy programów inwestycyjnych dla zdecydowanej większości dopływów Wisły. Wyniki analiz zostały uwzględnione w projekcie planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla regionu wodnego górnej Wisły. Plan jest strategicznym dokumentem w zarządzaniu ryzykiem powodziowym.

Pełnomocnik Programu (wojewoda małopolski) zapewnił skuteczną współpracę zarówno podmiotów realizujących zadania w Programie, którymi były jednostki administracji rządowej oraz samorządowej, jak i innych instytucji i ekspertów zajmujących się ochroną przeciwpowodziową. Opracowana „Procedura kwalifikowania, realizacji, monitoringu, kontroli projektów prowadzonych w ramach Programu oraz współpracy podmiotów w nim uczestniczących” przyczyniła się do ustalania ważności i kolejności wykonania planowanych zadań, co przełożyło się na efektywne wydatkowanie środków finansowych. Uregulowanie zasad współpracy podmiotów biorących w nim udział oraz przyjęte rozwiązania dotyczące oceny projektów zgłaszanych do realizacji było mocną stroną Programu, a zarazem dobrą praktyką. W ramach programu wydatkowano blisko 314 mln zł, które głównie pochodziły z rezerwy celowej budżetu państwa oraz funduszy ochrony środowiska. W bardzo niskim stopniu wykorzystano środki UE, które według założeń miały stanowić główne źródło finansowania.

Po uchyleniu Programu uczestniczące w nim podmioty realizują zadania niezależnie od siebie. Plan zarządzania ryzykiem powodziowym został przyjęty z prawie rocznym opóźnieniem. Nie wskazano w nim jednak podmiotu, który byłby odpowiedzialny za koordynację działań, szczegółowy harmonogram realizacji zadań, nadzór oraz za zapewnienie środków finansowych na ten cel.

NIK zwraca uwagę, że ochronie przeciwpowodziowej nie służą obecne rozwiązania prawne związane z wykonywaniem praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych oraz podziałem zadań dotyczących wykonywania i utrzymywania budowli przeciwpowodziowych. Główny ciężar utrzymania budowli spoczywa na wojewódzkich zarządach melioracji i urządzeń wodnych, które w żaden sposób (organizacyjnie i finansowo) nie podlegają ministrowi odpowiedzialnemu za gospodarkę wodną i ochronę przeciwpowodziową, tj. ministrowi środowiska. Podlegają bezpośrednio marszałkom województw, a środki finansowe otrzymują z budżetów poszczególnych wojewodów. Zarządzają one wodami w granicach administracyjnych województw, co jest sprzeczne z wytycznymi Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz Dyrektywy Powodziowej. Dyrektywy te wymagają zintegrowanego zarządzania zasobami wody, tj. w obszarze zlewni. Na obszarze wyróżnionej zlewni powinna gospodarować jedna instytucja ponosząca pełną odpowiedzialność za stan zasobów. Tymczasem, jeżeli rzeka przepływa przez dwa województwa (np. Soła , Wisłoka), to za budowle przeciwpowodziowe (np. wały) odpowiadają dwa różne wojewódzkie zarządy melioracji, a za utrzymanie wód i budowli regulacyjnych odpowiada regionalny zarząd gospodarki wodnej jako trzecia odrębna instytucja.

NIK uważa więc za konieczne wprowadzenie zmian do ustawy Prawo wodne, w szczególności dotyczących:

• uporządkowania struktury jednostek odpowiedzialnych za gospodarkę wodną i ochronę przeciwpowodziową w taki sposób, aby odpowiadały one za poszczególne zlewnie rzek,

• określenia ich podstawowych kompetencji i zadań.

NIK zwraca uwagę, że niedostosowanie gospodarki wodnej do uregulowań Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz Dyrektywy Powodziowej grozi sankcjami ze strony KE oraz może spowodować blokadę środków UE przeznaczonych na te cele.

Izba zwraca także uwagę, że gospodarka wodna jest permanentnie niedoinwestowana, co wykazały liczne kontrole NIK, pomimo że straty powodziowe szacuje się w miliardach złotych. Środki na zdecydowaną większość inwestycji i prac remontowo-utrzymaniowych pochodzą z rezerwy celowej budżetu państwa, jednakże nie ma określonych zasad finansowania takich zadań, ani długofalowego (wieloletniego) planu finansowego.